Wo steht der Schutz der Rechte nationaler Minderheiten innerhalb der EU aktuell – und wie sind die Aussichten? Der Journalist Bojan Breziger von der slowenischen Tageszeitung „Primorski Dnevnik“  aus Triest (Italien) hat mit dem Experten Gabriel N. Toggenburg darüber gesprochen.

Wie ist die allgemeine Situation der Minderheiten in Europa?

„Wir sehen eher ein gemischtes Mosaik als ein klares Bild. In einer Ecke sehen wir, dass nach langer und fester Minderheitenblindheit das französische Rechts- und politische System zu erwachen scheint: Der Präsident Frankreichs hat gerade den korsischen Menschen Autonomie angeboten. Gleichzeitig sehen wir in einer anderen Ecke des Bildes Ungarn – eine Nation, die sich gerne als besonders minderheitenfreundlich betrachtet –, wo eine Regierung sexuelle Minderheiten als potenzielle Pädophilie-Täter darstellt und Gesetzgebung verabschiedet, die Minderjährigen den Zugang zu Inhalten einschränkt, die Geschlechtswechsel oder Homosexualität darstellen könnten. Die Europäische Kommission reagierte schnell und leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn ein. Und 15 Mitgliedstaaten stellten sich an die Seite der Europäischen Kommission. Ein klares Zeichen, dass die EU Politik, die Minderheiten diskriminiert, nicht akzeptiert.“

Die EU ruft laut, wo LGTBIQ-Gemeinschaften gefährdet sind, bleibt aber still, wenn die Katalaninnen und Katalanen für Unabhängigkeit kämpfen. Ist das nicht ein doppelzüngiger Ansatz?

„Das liegt zu einem gewissen Grad auch im Rechtssystem. EU-Recht ist im Bereich der Diskriminierung keine symmetrische Platte, sondern eher ein verbeultes Blech mit vielen Hügeln und Tälern. Der Schutz gegen Diskriminierung im EU-Recht hängt davon ab, um welchen geschützten Grund es geht. Der Schutz gegen Diskriminierung aufgrund der Ethnizität ist sehr stark und gilt in allen Lebensbereichen. Der Schutz gegen Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung ist im Bereich der Beschäftigung stark, aber nicht in anderen Bereichen. Und wenn es um die Bekämpfung von Diskriminierung aufgrund der Sprache oder der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit geht, dann hat die EU sogar keine gesetzgeberische Kompetenz, um Schutz zu bieten. Es ist daher ungerechtfertigt, wenn nicht unfair, jedes Schweigen der EU als Desinteresse oder Ignoranz zu lesen.“

Also wurde das „Minority Safepack“ tatsächlich 2010 in Slowenien geboren! Aber kann Ljubljana stolz auf eine Initiative sein, die immer noch von der Europäischen Kommission ignoriert wird und nicht zu einer einzigen Aktion der EU geführt hat?

„Nun, ich verstehe, dass die Menschen, die an dieser Initiative arbeiten, frustriert sein müssen. Das war eine enorme Anstrengung. Die Europäische Kommission weigerte sich bereits zu Beginn des Prozesses, die Initiative überhaupt zu registrieren. Die Initiative musste sich durch verschiedene rechtliche Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union durchkämpfen. Erfolgreich! Aber am Ende des langen Prozesses entschied die Kommission im Januar 2021, dass sie keine der neun vorgeschlagenen EU-Maßnahmen ergreifen wird.“

Aber seit dem Vertrag von Lissabon bildet der Minderheitenschutz einen Teil der Werte der EU, wie sie in Artikel 2 des EU-Vertrags aufgelistet sind. Hört dieses Versprechen an der Schwelle zu traditionellen, nationalen Minderheiten auf?

„Guter Punkt. Was man manchmal in den Korridoren der EU hört, ist, dass die ,EU nicht zuständig für nationale Minderheiten ist’. Das ist definitiv eine zu vereinfachte Sichtweise. Für bestimmte Fragen, die für nationale Minderheiten relevant sind, ist die EU tatsächlich überhaupt nicht zuständig. Zum Beispiel für die Frage, ob einer Region oder einer Insel Autonomie gewährt wird. Oder ob einer sprachlichen Minderheit das Recht auf Schulbildung in ihrer Minderheitensprache gewährt wird. Aber für andere Fragen hat die EU tatsächlich viel für nationale und sprachliche Minderheiten zu bieten.“

Sie spielen auf die neun Vorschläge an, die im sogenannten „Minority Safepack“ (MSPI) gemacht wurden? Eine Europäische Bürgerinitiative, bei der sie selbst eine anstoßende Rolle gespielt haben, richtig? Können sie ein wenig erklären, wie die Initiative entstanden ist?

„Ich wurde im Mai 2010 zum 55. FUEN-Kongress in Ljubljana eingeladen, um eine Rede über die Relevanz des Vertrags von Lissabon zu halten, der damals gerade in Kraft getreten war. In der Diskussion schlug ich der Fuen vor, das neue Instrument der Europäischen Bürgerinitiative zu nutzen, um konkrete EU-Maßnahmen voranzutreiben, die Personen, die zu nationalen und sprachlichen Minderheiten gehören, schützen und fördern würden. Ich erinnere mich, dass ich von der sofortigen Faszination des FUEN-Teams für diese Idee überrascht war. Tatsächlich zogen sie das mit großem Engagement und Erfolg durch. Die Initiative schaffte es, 1.320.000 Unterstützungsbekundungen in Rumänien, der Slowakei, Ungarn, Lettland, Spanien, Kroatien, Dänemark, Bulgarien, Slowenien, Litauen und Italien zu sammeln. Eine der erfolgreichsten Europäischen Bürgerinitiativen überhaupt!“

Ganz ehrlich gesprochen, warum hat die EU-Kommission das Minority Safepack vollständig ignoriert?

Ich habe keine Hintergrundkenntnisse und kann nur spekulieren. Für mich könnten drei Elemente von Relevanz sein. Erstens kam die Initiative eher spät. Zu spät. Als sie eingereicht wurde, hatte der EU-Gesetzgeber bereits einige wichtige gesetzgeberische Akten geschlossen, die einige der neun Vorschläge des Safepacks hätten integrieren können. Zweitens kam die Initiative zu einem Zeitpunkt, als die Europäische Kommission sehr in die Rechtsstaatlichkeitsdebatte eingebunden war. Sie musste sich mit hochsensiblen Themen befassen und riskierte, wahrgenommen zu werden, als würde sie auf der Souveränität einiger Mitgliedstaaten herumtrampeln – nicht der beste Moment, um so wahrgenommen zu werden, auf zusätzlichen und ebenso sensiblen Feldern herumzutrampeln. Drittens wurde die Initiative stark von Ungarn und seiner Regierung unterstützt zu einem Zeitpunkt, als der ungarische Premierminister vielleicht nicht der beliebteste Mann in Brüssel war. Vielleicht spielte die Kombination all dieser Faktoren eine Rolle dabei, das Minority Safepack als heiße Kartoffel erscheinen zu lassen, die eher Probleme als Lösungen hinzufügen würde.

Ist das nicht ganz typisch für die EU – Erwartungen zu wecken, aber dann die Bürger zu enttäuschen?

„Nun, ich tendiere dazu, nicht zuzustimmen. Die EU ist ein viel zu komplexes Wesen, um als ,die’ EU zu gelten. Die EU besteht aus unzähligen Akteuren und Interessen. Und vergessen Sie nicht: Ohne die EU gäbe es überhaupt keine Europäische Bürgerinitiative. Ich denke, es war genau dieser Artikel 11(4) des EU-Vertrags – also die rechtliche Grundlage jeder Europäischen Bürgerinitiative –, der es zum ersten Mal möglich machte, Minderheitenfragen gleichzeitig in vielen Ländern auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene zu diskutieren. In Bezug auf die Sensibilisierung war die Initiative ein Erfolg. Millionen von Menschen diskutierten potenzielle EU-Maßnahmen zur Förderung von Minderheitenkulturen. Und vergessen Sie nicht: Das Minority Safepack ist kein dumpfes Stück Butter mit kurzem Verfallsdatum. Vielmehr ist es eine schmackhafte, immergrüne Zwiebel, deren neun Maßnahmen gegenüber der nächsten Europäischen Kommission entfaltet werden können. 

Die FUEN sollte sicherstellen, dass die Persönlichkeiten, die Ende dieses Jahres nominiert werden, um relevante Kommissare zu werden, in ihren Parlamentsanhörungen gefragt werden, was sie von den neun Maßnahmen halten. Bald beginnen die Verhandlungen für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen 2028-2033. Warum nicht für eine Art ,Minderheitenkonditionalität’ argumentieren, die sicherstellt, dass EU-Mittel auf eine minderheitenfreundliche Weise ausgegeben werden? Es gibt viele Eintrittspunkte für Minderheitenbewusstsein im EU-System. Die Zukunft ist offen.“

Bevor Sie in die Zukunft eintauchen, können Sie etwas über die Vergangenheit sagen – warum hat die EU überhaupt den Begriff „Minderheiten“ in den EU-Vertrag aufgenommen?

„Um eine lange Geschichte kurz zu machen, ich denke, wir können drei Phasen unterscheiden. Es gab eine Art romantische Phase in den 70er- und 80er-Jahren, eine Phase der Hoffnung, als die Europäischen Gemeinschaften als möglicher Anker für die Einrichtung eines europäischen Schutzsystems für Minderheiten wahrgenommen wurden. Der Fokus lag auf dem Schutz von Kulturen und Sprachen. Und der Schlüsselakteur war das Europäische Parlament. Die zweite, prominentere Phase war die Erweiterungsphase von 1993 bis 2004: Mit den sogenannten ,Kopenhagener Kriterien’ wurde der Minderheitenschutz zu einem EU-Beitrittskriterium. Der Fokus lag auf der Beilegung politischer und ethnischer Konflikte vor (!) dem Beitritt der jeweiligen Länder zur EU. Die Themen von Interesse waren also nicht mehr nur Sprachgebrauch und Kultur, sondern auch Fragen der politischen Präsentation, Sicherheit usw. Der Schlüsselakteur war nicht mehr das Europäische Parlament, sondern die Europäische Kommission.“

Was geschah nach 2004? Materialisierte sich das oft erwähnte „Kopenhagener Dilemma“?

„Nun, ja, nach 2004 erlebten wir eine dritte Phase, die in gewisser Weise janusköpfig war. Einerseits erlebten wir das schwindende Interesse der EU am Minderheitenengagement gegenüber den neu gegründeten EU-Mitgliedstaaten. Andererseits verstärkte die EU ihr eigenes Engagement für Roma, für Antidiskriminierung usw. Das Kopenhagener Dilemma besteht darin, dass, wenn ein Kandidatenstaat erst zum Vollmitgliedstaat geworden ist, die Beitrittskriterien des Minderheitenschutzes nicht mehr durchgesetzt werden können. Die EU hat nicht dieselben rechtlichen Werkzeuge zur Verfügung gegenüber Mitgliedstaaten wie gegenüber einem Kandidatenstaat. Damit kommen wir zum Anfang zurück: Was als politische Doppelmoral wahrgenommen werden könnte, ist in Wirklichkeit auch eine Frage unterschiedlicher rechtlicher Regime, die der EU weniger Druckmittel lassen, als sie gerne hätte.“

Also im Grunde genommen ist Minderheitenschutz immer noch nur eine Sache für EU-Außenseiter?

„Sicherlich wurde der Minderheitenschutz in der Erweiterungsphase als Exportprodukt angesehen. In der dritten Phase, nennen wir sie die Internalisierungsphase, also die Jahre nach 2004, musste die EU anfangen zu überlegen, wie ,Minderheitenschutz’ zu einem Produkt werden kann, das auch ,zu Hause’ konsumiert wird. Der Vertrag von Lissabon hat den Minderheitenschutz bis zu einem gewissen Grad internalisiert, da ,Minderheitenschutz’ zu einem Begriff des EU-Rechts wurde, auch wenn immer noch das Dilemma besteht, dass dies ein EU-Wert ist, der nicht mit einer EU-Kompetenz untermauert ist. Der Begriff blieb in gewissem Sinne ein leeres Gebäude, in diesem Sinne bleibt uns das Kopenhagener Dilemma erhalten.“

Wird die EU dieses Dilemma in einer vierten Phase überwinden?

„Ich sehe keine Zukunft, in der die EU eine gesetzgeberische Kompetenz haben wird, die Definition davon, wer eine Minderheit ist, wer Schutz verdient, welche Region einen autonomen Status hat und ob eine bestimmte Minderheitensprache in Schulen unterrichtet oder in bestimmten Gerichtssälen verwendet werden muss, zu harmonisieren. Fragen der Identitätserhaltung und der verfassungsrechtlichen Gestaltung werden Bereiche bleiben, die den Mitgliedstaaten vorbehalten sind. Und das ist auch gut so. Was ich jedoch nicht ausschließen würde, ist, dass der Einfluss der EU über solche Entscheidungen zunimmt. Zumindest in ,roten Zonen’, also in Zonen, in denen solche Entscheidungen die Rechtsstaatlichkeit eines gegebenen Mitgliedstaats beeinflussen.“

Die Rechtsstaatlichkeitsdebatte als potenzielle Hebamme eines neuen Minderheitenmomentums in der EU?

„In gewisser Weise, ja. Bereits 2003 kündigte die Europäische Kommission an, dass die Einführung des neuen politischen Sanktionsverfahrens in Artikel 7 des EU-Vertrags der Kommission die Befugnisse gibt, Entwicklungen zu überwachen, die über die gesetzgeberische Kompetenz des EU-Gesetzgebers hinausgehen. Vor dem Hintergrund des Rückgangs der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn und Polen wurde zunehmend offensichtlich, dass die Werte in Artikel 2 EUV mehr als hohe Prinzipien sind und ein EU-Engagement auslösen können, das vor einem Jahrzehnt undenkbar war. Tatsächlich liefert die Europäische Kommission seit 2022 jährlich Rechtsstaatlichkeitsempfehlungen an die Mitgliedstaaten in hochgradig ,staatseigenen’ Bereichen wie Medienpluralismus, Korruption, die Qualität des nationalen Gesetzgebungsprozesses, die Beteiligung von Interessengruppen, die Rolle der Verfassungsgerichte, Nationale Menschenrechtsinstitutionen, Ombudsleute, Gleichstellungsstellen usw. Die derzeitige ungarische und die ehemalige polnische Regierung drängten mit ihrem Rückgang der Rechtsstaatlichkeit auf weniger Europa, aber die Ernte ihrer souveränistischen Haltung erweist sich genau als das Gegenteil: Die EU betritt neue Felder. Und was noch bemerkenswerter ist – sie erhält grünes Licht vom EU-Gerichtshof in Luxemburg.“

Welche Rolle spielte der Gerichtshof der Europäischen Union?

„Im Februar 2018 klärte der Gerichtshof der Europäischen Union im sogenannten ,Fall der portugiesischen Richter“, dass die Unabhängigkeit der Justiz unabhängig davon, ob ein konkreter Fall EU-Recht betrifft oder nicht, unter das Gebiet des EU-Rechts fällt. Die Logik ist, dass die Justiz und die Rechtsstaatlichkeit für das gesamte rechtlich-politische System relevant sind und nicht in einem kompartimentierten (unterteilten, Red.) Ansatz betrachtet werden können. Aufgrund der horizontalen Rolle der Justiz macht es keinen Sinn, nur jene Teile der Justiz herauszugreifen, die sich mit EU-Gesetzgebung befassen. Wir beobachten daher, dass die Rechtsstaatlichkeitsdebatte die Reichweite der in Artikel 2 des EU-Vertrags aufgeführten Werte über die strengen Grenzen der EU-Gesetzgebung hinaus erweitert.“

Aber was bedeutet das für den Minderheitenschutz?

„Ich komme darauf. Im April 2021 entschied der Gerichtshof den Fall Repubblika. Der Fall betraf die Justizreform von 2016, die in Malta durchgeführt wurde. Der Gerichtshof kam zu dem Schluss, dass diese nationale Justizreform als solche nicht in die Unabhängigkeit der Justiz eingriff. Interessant zu sehen war jedoch, dass der Gerichtshof betonte, dass die EU-Mitgliedstaaten sich freiwillig und bewusst den in Artikel 2 des EU-Vertrags genannten Werten verpflichtet haben. Daraus schloss der Gerichtshof, dass es daher nicht möglich ist, dass ein Mitgliedstaat sein Rechtssystem so ändert, dass es zu einer Verringerung des Schutzes dieser Werte führt. Damit scheint der Gerichtshof ein Prinzip der Nicht-Rückentwicklung in Bezug auf die EU-Werte etabliert zu haben. Dies ist ein wichtiger Schritt zur Bewältigung des erwähnten Kopenhagener Dilemmas. Bisher hat sich der Gerichtshof nur mit der Rechtsstaatlichkeit und insbesondere der Unabhängigkeit der Justiz befasst. Aber dieses neue Prinzip der Nicht-Rückentwicklung könnte sehr wohl auch eine ernsthafte Reduzierung der ,Rechte von Personen, die Minderheiten angehören’, wie in Artikel 2 EUV (Vertrag über die Europäische Union, Red.) erwähnt, abdecken. Während das EU-Recht die Mitgliedstaaten überhaupt nicht dazu zwingt, ausgefeilte Systeme des Minderheitenschutzes einzuführen, könnte das EU-Recht im Wege stehen, wenn ein Mitgliedstaat anfängt, durch drastische Reduzierung des bereits garantierten Schutzes zurückzufallen.“

Sie veröffentlichen eine Serie namens „All EU-r rights“, die die Bestimmungen der EU-Grundrechtecharta vorstellt. Einige sagen, Artikel 22 sei eine Minderheitenschutzklausel – stimmt das?

„Artikel 22 verpflichtet die EU lediglich, ,die kulturelle, religiöse und sprachliche Vielfalt zu achten’. Ich sehe hier nicht viel Verpflichtung für die Mitgliedstaaten. Das Argument, das verwendet wird, ist, dass auf der Konvention, die die Charta entwarf, verschiedene Vorschläge für angemessene Minderheitenschutzklauseln eingereicht wurden. Dies spricht jedoch tatsächlich eher gegen eine extensive Lesart, nicht zugunsten einer solchen. Offensichtlich konnten die Mütter und Väter der Charta keinen Konsens finden, um eine Klausel einzuführen, die die Mitgliedstaaten verpflichten würde, Systeme des Minderheitenschutzes einzurichten. Dennoch glaube ich, dass Artikel 22 eine Verpflichtung für die Europäische Union darstellt, sicherzustellen, dass ihr eigenes Recht und ihre Politik nicht zum Nachteil bestehender nationaler Minderheitenschutzsysteme kommen. Dies ist wichtig für jene Situationen, in denen ein starkes nationales Minderheitenschutzsystem mit Prinzipien des EU-Binnenmarktes wie der Freizügigkeit der Personen in Konflikt geraten könnte.“

Fehlender Minderheitenschutz, Online-Hass, Diskriminierung, Populismus, Polarisierung, bösartiger ausländischer Einfluss auf nationale und europäische Wahlen – was ist Ihrer Meinung nach heute die größte menschenrechtliche Herausforderung?

„Keine davon. Die größte Herausforderung, die ich persönlich für unsere politischen Systeme und daher indirekt auch für die Menschenrechte sehe, sind die schockierend niedrigen Vertrauensniveaus in die nationalen politischen Systeme. Laut dem neuesten Eurobarometer sind im Durchschnitt, wenn man alle EU-Mitgliedstaaten zusammennimmt, 20 Prozent der Bevölkerung ,überhaupt nicht’ zufrieden und 31 Prozent ,nicht sehr zufrieden’ mit dem Zustand der Demokratie in ihrem Mitgliedstaat. Das macht mehr als die Hälfte der Bevölkerung, die mit ihrem politischen System unzufrieden ist. In Bulgarien liegt diese Zahl bei 71 Prozent, in Ungarn bei 70 Prozent, in Slowenien bei 59 Prozent, in Italien bei 51 Prozent. Sicherlich wird das Misstrauen in vielen Fällen gerechtfertigt sein. Aber wir müssen fragen, was wir selbst heute, morgen beitragen, um die Systeme zu verbessern. Wo kein Vertrauen in öffentliche Institutionen besteht, haben Polarisierung, Populismus, Manipulation, Vereinfachung ein leichtes Spiel. Wir müssen an unserem Verständnis der gemeinsamen Sache unserer Gesellschaften, der res publica – Minderheiten und Mehrheiten zusammen – arbeiten. Wir können nicht warten, bis der Staat ein besserer Staat wird, wir müssen beitragen, weil wir Teil davon sind. Wenn der Staat zu erodieren beginnt, werden wir alle verlieren …“